РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ТВЕРИ: НОВЫЙ ШАГ!
14.04.2014
Обсуждаем рассматриваемый в Государственной Думе РФ законопроект о внесении изменений в Федеральный закон №131- 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Статья публикуется в дискуссионном порядке.
Общество живёт — как работает, работает — как управляет. Чтобы хорошо работать и жить, надо хорошо управлять! Однако сегодня даже самые доброжелательные предложения по развитию местного самоуправления сводятся не к установлению на нашем национальном управленческом «корабле» нового, более мощного двигателя и более точного компаса; не к разработке более совершенных лоций и уж, тем более, не к изменению устаревшей конструкции (структуры) этого «корабля», технологий и стиля действий экипажа, а к водружению на нём нового флага. Что в современных условиях воспринимается обществом как очевидно бесполезная «инъекция в протез». Ибо предлагается основные усилия направить не на радикальную реконструкцию системы местного самоуправления, а на постановку ей уже не дающих эффекта фрагментарных «капельниц», производство её преимущественно косметического ремонта, перезагрузки, настройки, модификации, реновации и других паллиативов, временно облегчающих страдания, якобы улучшающих клиническую картину, но не излечивающих общество от управленческих и обусловленных плохим управлением болезней.
Например, высказываются мнения о необходимости введения института районных депутатов с целью приближения населения к органам власти, а не приближения органов власти к населению; о передаче части важнейших функций местного самоуправления на верхние «этажи» административной власти с целью их более эффективного исполнения, а не о передаче их «сверху-вниз», что более естественно и на необходимость чего указывает В.В.Путин, и т.п. Всё это при определённых условиях действительно может быть полезным. Если… Если при этом не нарушается всеобщий принцип «коромысла», когда усиливается только одно его «плечо» за счёт другого: верхние уровни управления — за счёт ослабления нижних, административная власть — за счёт ограничения общественной, представительная демократия — за счёт ослабления демократии прямого волеизъявления и др. Такого рода предложения прямым образом противоречат объективным законам развития социального управления, предопределяют размывание, распыление и без того «дремлющего» демократического творческого нравственно-интеллектуального электорального и делового потенциала населения, обрекают местное самоуправление на постепенную демотивацию, дезактивацию и последующую ликвидацию. А с ней — и на несомненную деградацию страны.
Вызывает сомнения и правильность настойчивых требований сокращения управленческого аппарата как якобы первейшего средства повышения эффективности управления. Очевидная абсолютизация, гиперболизация и апологетика принципа персоноцентризма, его доминирование над принципом системоцентризма к надёжным успехам не приводила и не приведёт. Генеральная цель в развитии управления — не сокращать аппарат, а повышать эффективность всей системы. Этого можно, в частности, достигнуть не только сокращением аппарата, но и его увеличением, естественно, на базе непременного совершенствования и развития функционально-структурной компоненты системы управления. Поэтому руководителям всех органов управления следует дать безусловное право и реальную возможность производить любые, не противоречащие нравственным и юридическим нормам, современной теории социального управления и здравому смыслу, преобразования в системе управления, если они приводят к повышению её качества и эффективности.
Нет сомнения в том, что предлагаемые и аналогичные меры, если их применить к действующему сегодня в Твери муниципальному самоуправлению, будут сродни «поцелую через стекло» и ожидаемых результатов не дадут. Несмотря на уже прошедшее сокращение 83 чиновников. Ибо система муниципального самоуправления сохранит ряд присущих ей фундаментальных патологических изъянов:
1.Останется преимущественно монопольно-административной, не станет солидарной, поэтому останется не способной формировать солидарное общество. Сохранит противоестественное подчинение ведущей управленческой логики политической, экономической и другим логикам, особенно — логике партийных интересов.
2.Останется весьма размытой, распылённой, бессубъектной формой представительной демократии, действующей фрагментарно, «точечно» и импульсивно (только от выборов до выборов) при практическом отсутствии субъектной демократии прямого всеобщего и непрерывного действия, систематической работы с населением, обусловливающей общественную инициативу, самоорганизацию жителей и их активное участие в самоуправлении городом.
3.Оставит неизменным отсутствие диалога и обратной связи общества и власти вследствие отсутствия даже одного общественного органа массовой информации.
4.Исключит наличие органов общественного контроля населения за деятельностью (бездействием) власти, поэтому останется практически полностью бесконтрольной со стороны жителей и безотчётной перед ними.
5.Сохранит весьма сильный бюрократизм, господство структур над функциями, демотивирующий стиль руководства, неумение работать с будущим, инновационную пассивность, медлительность, вялость и многие другие пороки, ибо останется наполненной чиновниками, многие из которых апатичны к работе, пассивны, безынициативны, работают по «принципам» «тяп-ляп», «кое-как», как кем-то когда-то неправильно заведенные механизмы, «запаянные автоматы» и т.п., смотрят преимущественно «вверх», а не «вниз».
Иными словами, сложившаяся в последние годы ситуация в сфере тверского городского самоуправления даёт основания утверждать, что используемые и предложенные властные формы, даже при их прекрасном кадровом наполнении, уже не соответствуют новым задачам, новым возможностям и новым условиям жизни города. 21 век выиграет тот, кто проявит способность создавать и грамотно применять давно известное, но сегодня особенно дефицитное средство борьбы: организационное оружие, позволяющее меньшими усилиями и за более короткие сроки достигать больших и долговременных успехов. Поэтому пришла пора не только заменять одних депутатов и руководителей другими. Сегодня одна из первостепенных, ключевых, актуальных, острых проблем, которую нам предстоит разрешить, — это создание новой организации власти, которая способна переломить ситуацию, обеспечить решительное повышение уровня городского самоуправления. Современной Твери нужна инновационная, мобилизационная, активная, динамичная, перспективная модель местного самоуправления. Необходим управленческий «рывок» (В.В.Путин), «прыжок» в новое качественное состояние. Для этого требуется осуществить радикальную и научно обоснованную реконструкцию всей системы городского самоуправления, сохранив в ней всё положительное, проверенное временем, и внедрив в неё современные, перспективные, научно обоснованные функционально-структурные и технологические компоненты. Только такой подход и может дать и непременно даст необходимые стратегические результаты.
Общество самоуправляет — как думает. Однако сформировавшиеся в современном общественном управленческом сознании неполные и деформированные представления о смысле, роли, месте, содержании, тенденциях и перспективах изменения системы местного самоуправления в жизни общества, путях её совершенствования и развития побуждают к новому осмыслению ряда канонических взглядов на демократию, гражданское общество и местное самоуправление, к отказу от «непереваренных» стереотипов нашего ментального управленческого прошлого, в котором мы увязли и всё ещё не можем вырваться из его цепких объятий. Это требует посмотреть на проблемы местного самоуправления свежим взглядом, просеянным через «сито» современной системы научного знания о демократии, гражданском обществе и социальном управлении в сложившихся условиях. Ибо сегодня только теоретическое знание имеет решающее значение, является высшим арбитром управленческой практики.
В соответствии с современными представлениями, демократия — это, прежде всего, Коллективный Нравственно-Интеллектуальный, Творческий и Электоральный (избирательный) общественный Потенциал. Обеспечивающий не столько власть народа, сколько, с учётом негативных фактов даже новой отечественной истории, власть народа именно и только для народа. Причём, демократию не следует понимать примитивно — только в понятиях «большинство-меньшинство». Подлинная демократия как политико-управленческая система и как образ жизни, как и гражданское общество, вырастает только на почве реального местного самоуправления.
Формирование самоуправления — это придание объекту управления (жителям, населению, обществу, народу) свойств и субъекта управления. Местное самоуправление — это крайне необходимая фаза демократического развития самоорганизации жителей, т.е. их естественного, добровольного и свободного структурного объединения, сплочения, единения в интересах улучшения и облегчения совместной жизни. «Добровольного и свободного» означает просвещённого, сознательного, лишенного различных манипуляций сознания и процедурных махинаций в избирательных механизмах, других препятствий для честного и прямого волеизъявления. Местное самоуправление — это школа демократии. Именно в процессах самоуправления формируются и развиваются основные демократические феномены, вызревает подлинное творческое народовластие, широкое и массовое социально-управленческое предпринимательство. Местное самоуправление предполагает и специфическое управление вышестоящим органом управления. Оно помогает государству и обществу стать на путь устойчивого развития. Распространение и развитие местного самоуправления — первостепенная и первоочередная социальная Генеральная цель 21 века.
Местное самоуправление основано на внутреннем предпринимательстве, оно обеспечивает «самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения…» (ст.2 ФЗ №131-2003 года). «Граждане Российской Федерации …осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления» (там же, ст.3).
Указанный федеральный закон, правда, в неявном виде, но совершенно обоснованно предполагает, что местному самоуправлению объективно присущи две базовые, незаменимые, относительно независимые, но непременно взаимодействующие функции и соответствующие им сферы — сфера административного самоуправления и сфера общественного самоуправления. Этим функциям должны соответствовать и два основных вида саморазвивающихся органов местного самоуправления с разнесёнными и непересекающимися обязанностями, правами, полномочиями и ответственностью — органы административного самоуправления и органы общественного самоуправления. Демократическая практика не исключает также возможность создания и гибридных органов местного самоуправления — административно-общественных и общественно-административных — в зависимости от ведущей в них функции — административной или общественной.
Задача органов административного самоуправления — обеспечить централизованное единство, целостность действий всех жителей, всех слоёв населения, всех находящихся на данной территории организаций, предприятий и учреждений, всех общественных объединений, всех органов управления, непременно предполагающее также исходное первостепенное и первоочередное соблюдение интересов суперсистемы — микрорайона, района, города, региона, страны.
Задача органов общественного самоуправления — обеспечить всестороннее, максимальное, качественное и удобное удовлетворение потребностей, интересов и приоритетов каждого жителя данной территории, различных слоев населения, не противоречащее интересам других жителей и других социальных слоёв, а также интересам суперсистемы. С этой целью органы административного и общественного самоуправления призваны оказывать друг на друга определяющее их функционирование текущее и опережающее воздействие. Для повышения уровня местного самоуправления, наряду с административным и общественным самоуправлением, в систему местного самоуправления должна быть включена специальная постоянная функция общественного контроля.
Таким образом, органы административного и общественного самоуправления, органы общественного контроля, управляемое ими население, другие участники — предприятия, учреждения и организации, находящиеся на данной территории — вместе с необходимой системой прямых и обратных связей составляют целостную систему местного самоуправления как единый живой организм. Поэтому все эти органы объективно заинтересованы друг в друге, следовательно, призваны работать в режиме постоянного взаимодополнения, взаимосодействия и взаиморазвития. С этой целью в Твери целесообразно, наряду с Думой, городской и районными администрациями, создать районные и городской Общественные Советы, районные и городской Комитеты Общественного Контроля.
Такая система местного самоуправления, по сравнению с существующей, традиционной, является более сложной в функционально-структурном и процессуальном отношениях, но зато менее затратна и более эффективна, ибо имеет ряд важнейших фундаментальных преимуществ:
1.Полностью исключает монополизм — моновласть, моноидеологию, монособственность (т.е. общественную собственность, находящуюся в фактическом владении, пользовании и распоряжении только одной ветви власти, одного органа самоуправления), — всегда чреватый негативным консерватизмом, застоем и многими иными известными пороками, присущими любой монополии и препятствующими саморазвитию общества. Обеспечивает необходимые разделение и конвергенцию (не только схождение, сближение, но и слияние) представительной демократии, административной и общественной власти (прямого волеизъявления жителей), повышение уровня коллективизма, единства и целостности их совместной деятельности по «вертикали» и «горизонтали»; повышение легитимности, качества и баланса представительной власти и прямого волеизъявления населения, усиление прямых и обратных связей.
2.Обеспечивает необходимое взаимоувязывание и единство личных и общественных интересов населения, приведение жизни людей в соответствии с их потребностями, интересами, приоритетами, возможностями и условиями, снижение необходимости в административном управлении, оптимизацию централизма (директивности) и автономии (либерализма).
3.Значительно повышает нравственно-интеллектуальный и культурно-деловой уровень, качество и эффективность управляемости на данной территории, создаёт наиболее благоприятные условия для самоорганизации жителей, их саморазвития.
4.Создаёт наименее благоприятные условия для возникновения и распространения бюрократизма, коррупции, способствует деэкономизации бюрократии, дебюрократизации управления, наиболее благоприятные условия для формирования, функционирования и развития Коллективного Нравственного и Делового Творческого Разума, подлинной демократии — субъектной, активной, всеобщей, непрерывного действия — и гражданского общества.
5.Усиливает и облегчает реализацию взаимных контрольных функций всех органов управления, уменьшает вероятность и масштабы управленческих ошибок и заблуждений.
Особую новизну и интерес представляют Общественные Советы и Комитеты Общественного Контроля, которые привносят в систему самоуправления ряд новых важных и в высшей степени ценных достоинств, ибо они:
1.Представляют собой в системе самоуправления концентрированный, сфокусированный и весьма активный постоянно действующий творческий демократический потенциал населения, способствуют активизации и развитию жителей в политико-управленческом отношении.
2.Представляют в системе местной власти целостные потребности, интересы и приоритеты населения.
3.Представляют собой эффективный и надёжный механизм обратной связи органов местного управления с населением.
4.Способствуют повышению качества и эффективности работы всех органов самоуправления, играют роль универсального диагноста состояния общества и системы местного самоуправления, её стабилизатора, а при форс-мажорных обстоятельствах — её «форсажа» и «стоп-крана».
К общественным успехам нет «королевской дороги». Практическая реализация в Твери предлагаемой административно-общественной схемы местного самоуправления явлется велением времени и требует мобилизационного подхода, ибо соответствует нашим объективным внутренним и внешним цивилизационным вызовам и возможностям, указаниям Президента РФ В.В.Путина, вполне практически реализуема и требует лишь специального решения Главы города, Тверской городской Думы. Естественно для освоения и внедрения в практику новой модели местного самоуправления требуется формирование специально мотивированного соответствующего духовного, идеолого-психологического, патриотического подъёма и энтузиазма жителей, а также создания специальной системы повышения уровня управленческого образования всех органов управления и всех жителей города. Других путей надёжного повышения качества и уровня жизни населения Твери нет.
Комарницкий Георгий Михайлович, профессор
Председатель Тверского городского открытого
Союза общественных объединений и граждан,
участвующих в местном самоуправлении
Схема 1, Схема 2, Схема 3, Схема 4, Схема 5, Схема 6, Схема 7, Схема 8, Схема 9
