О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ НЕЗАКОННОМУ ОБОРОТУ ПРЕКУРСОРОВ НАРКОТИЧЕСКИХ СРЕДСТВ И ПСИХОТРОПНЫХ ВЕЩЕСТВ
Конец XX - начало XXI в. характеризуются мировым феноменом наркоагрессии, ставшим "серьезным испытанием для систем здравоохранения, образования, уголовного правосудия, социальной защиты, экономики, а иногда и политической системы различных стран".
При этом, как известно, производство, изготовление или переработка синтетических и полусинтетических наркотиков (стимуляторов амфетаминового ряда, героина и кокаина) невозможны без использования целого ряда химических веществ, многие из которых находятся в легальном обороте и в Российской Федерации, и за ее пределами. Например, при изготовлении героина используются ангидрид уксусной кислоты, ацетон, этиловый эфир, толуол, соляная кислота; кокаин получают при непосредственном применении в химическом синтезе перманганата калия, а стимуляторы амфетаминового ряда - эфедрина и псевдоэфедрина, 1-фенил-2-пропанона, аллилбензола, бензальдегида, нитроэтана и многих других веществ.
Федеральным законом Российской Федерации от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" (далее - Федеральный закон N 3-ФЗ) вещества, часто используемые при производстве, изготовлении и переработке наркотических средств и психотропных веществ, включенные в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации (далее - Перечень) и международными договорами Российской Федерации, в том числе Конвенцией Организации Объединенных Наций о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г. (далее - Конвенция 1988 г.), определяются как прекурсоры наркотических средств и психотропных веществ (далее по тексту - прекурсоры).
Организация эффективного контроля за оборотом прекурсоров в целях предупреждения поступления данных веществ в незаконный оборот и ограничения тем самым сырьевой базы нелегального производства и изготовления наркотиков, а также выработка адекватных мер ответственности за незаконный оборот прекурсоров являются важнейшими составляющими механизма противодействия наркоугрозе.
В течение нескольких последних лет законодательство Российской Федерации в сфере контроля за оборотом прекурсоров в целях его приведения в соответствие с положениями международного законодательства подверглось существенной модернизации.
В частности, в российское законодательство имплементирован предусмотренный Конвенцией 1988 г. принцип дифференциации мер государственного контроля за оборотом прекурсоров, заключающийся в разделении веществ в соответствии с установленными критериями на три таблицы и определении для каждой из трех категорий отдельных правил оборота; нормативно закреплены понятие оборота прекурсоров, правила такого оборота, регистрации операций и отчетности в сфере оборота прекурсоров; четко регламентирован порядок ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из нее прекурсоров (далее - ввоз/вывоз), в том числе участие Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (далее - ФСКН России) в обмене предварительными уведомлениями об экспорте прекурсоров во исполнение требований ст. 12 Конвенции 1988 г.
Следует особо выделить выработанный и введенный в действие с 1 января 2013 г. правовой механизм, предусматривающий запрет оборота на территории Российской Федерации отдельных прекурсоров и внесение их в список I Перечня. Производство, реализация и использование таких прекурсоров, их ввоз (вывоз) допускается только в научных и учебных целях, а также в экспертной и оперативно-розыскной деятельности.
Одновременно проводилась работа по исключению множественности правового статуса прекурсоров и дифференциации мер ответственности за их незаконный оборот.
В результате такой реализации государственной антинаркотической политики в ее структуре нашла свое выражение и выделилась в самостоятельное ответвление уголовно-правовая политика в отношении прекурсоров. Так, с 1 января 2013 г. Уголовный кодекс Российской Федерации (далее - УК РФ) содержит уже четыре статьи - 228.2, 228.3, 228.4 и 229.1, предусматривающие ответственность за незаконный оборот прекурсоров.
Таким образом, реализация уголовно-правовой политики в отношении прекурсоров, по нашему мнению, определяет в настоящее время особую актуальность исследования вопросов выработки и применения оперативно-розыскных мер противодействия незаконному обороту прекурсоров как основы борьбы с наркопреступностью и наркобизнесом.
В то же время современная организация оперативно-служебной деятельности подразделений ФСКН России и ее территориальных органов в борьбе с преступлениями в сфере незаконного оборота прекурсоров, осуществляемая в условиях длительного отсутствия необходимых, в первую очередь, правовых инструментов, а также методологического и методического обеспечения данного направления деятельности, еще продолжает "двигаться по инерции" прошлых лет, что не лучшим образом сказывается на показателях статистической отчетности.
Так, в 2012 г. по ст. 228.2 УК РФ органами наркоконтроля возбуждено лишь 5 уголовных дел о преступлениях, предметом которых являлись прекурсоры. При этом 99,8% от общего объема прекурсоров, изъятых органами наркоконтроля в 2012 г. (59,3 тонны серной кислоты), приходится на одно из указанных уголовных дел.
В этой связи необходимо отметить, что в отношении серной кислоты, включенной в таблицу III списка IV Перечня, применяются самые щадящие меры контроля. В то же время в сравнении с 2011 г. из незаконного оборота в 2012 г. изъято значительно меньше прекурсоров героина, наркотиков амфетаминового ряда и гамма-оксимасляной кислоты, составляющих основную часть молекулы наркотика, а потому непосредственным образом обеспечивающих наркотрафик и представляющих особую угрозу общественной безопасности: ангидрид уксусной кислоты - 2,6 кг (-99% к 2011 г.); эфедрин - 16 кг (-74%); бензальдегид - 6 кг (-74%); нитроэтан - 0 кг (-100%); 1,4-бутандиол - 0 кг (-100%) <3>.
Уголовные дела о преступлениях, связанных с контрабандой прекурсоров, в 2012 г. органами наркоконтроля не возбуждались.
В I полугодии 2013 г. органами наркоконтроля возбуждено 18 уголовных дел о преступлениях, предметом которых являются прекурсоры. Из них по ст. 228.2 УК РФ - 4 уголовных дела, по ст. 228.3 УК РФ - 7 уголовных дел, по ст. 228.4 УК РФ - 4 уголовных дела, по ст. 229.1 УК РФ - 3 уголовных дела.
Однако при возросшем за счет новых статей УК РФ (ст. ст. 228.3 и 228.4) количестве возбужденных уголовных дел, в сравнении с аналогичным периодом прошлого года - АППГ, в I полугодии 2013 г. из незаконного оборота органами наркоконтроля изъято в разы меньше прекурсоров (-99,9%).
Вместе с тем социальная напряженность в обществе, обусловленная натиском синтетических и полусинтетических наркотиков, только усиливается. Наряду с уже стандартно проблемными для нашей страны героином, наркотиками амфетаминового ряда, гамма-оксимасляной кислотой новую тенденцию в области незаконного оборота и потребления наркотиков представляют синтетические психоактивные вещества, известные как "дизайнерские наркотики".
Агрессивная экспансия в Россию синтетических и полусинтетических наркотиков на современном этапе сопровождается повышенной активностью преступных групп, организующих схемы вывода прекурсоров и иных веществ, необходимых для производства и изготовления таких наркотиков, из законного в незаконный оборот.
Как правило, в страну открыто, но под видом других товаров, а также путем сокрытия от таможенного контроля ввозятся вещества, востребованные в химической и медицинской промышленности, и путем маскировки преступных действий под правомерные финансово-хозяйственные операции выводятся в незаконный оборот.
Кроме того, на рынок поступают вещества, официально не признанные прекурсорами, но фактически являющиеся таковыми. Действующий в настоящее время правовой механизм, в течение которого принимается решение о включении веществ в Перечень, реализуется в среднем от полугода до полутора лет. Преступным организациям этого времени вполне достаточно, чтобы адаптироваться к меняющимся правовым условиям и обеспечить практически непрерывные поставки необходимых веществ в места незаконного производства, изготовления или переработки наркотиков.
В связи с этим, как нам представляется, следует рассматривать вопрос о необходимости выработки новых подходов в организации и тактике оперативно-розыскной работы в сфере противодействия незаконному обороту прекурсоров, в том числе путем изучения и оценки оперативно-тактической ситуации <6>, а также активного использования профилактического инструментария.
В борьбе с преступлениями в сфере оборота прекурсоров изучение и оценка оперативно-тактической ситуации осуществляются в основном по следующим направлениям: а) оперативное обслуживание территорий и объектов (легального оборота наркотиков и прекурсоров; таможенной инфраструктуры) и б) оперативная разработка конкретных лиц и мест незаконного оборота наркотиков и прекурсоров.
В каждом из указанных направлений оперативно-тактическая ситуация обычно характеризуется необходимостью тщательной, порой длительной разработки ее решения, подготовки к проведению комплекса оперативно-розыскных мероприятий с использованием как гласных, так и негласных сил, средств и методов.
Для этих целей современное законодательство Российской Федерации в сфере контроля за оборотом прекурсоров позволяет в значительной степени использовать ресурсы оперативно-розыскной профилактики.
Так, все участники оборота прекурсоров независимо от их организационно-правовой формы и ведомственной принадлежности, а также количества прекурсоров и сферы их оборота (за исключением случаев использования прекурсоров без лицензии в соответствии со ст. ст. 35 и 36 Федерального закона N 3-ФЗ) обязаны представлять в территориальные органы ФСКН России ежеквартальные и годовые отчеты о производстве, реализации и использовании прекурсоров, внесенных в список I, таблицы I и II списка IV Перечня, а также о производстве прекурсоров, внесенных в таблицу III списка IV Перечня (далее - отчеты) <7>. Отчеты о ввозе и вывозе прекурсоров, внесенных в список I, таблицы I и II списка IV Перечня, представляются в Министерство промышленности и торговли Российской Федерации (Минпромторг России), которое составляет сводный годовой отчет с указанием данных по каждому юридическому лицу и представляет его в ФСКН России. В соответствии с положениями, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2011 г. N 181, юридические лица, получившие разрешение ФСКН России и (или) разовую лицензию Минпромторга России на ввоз (вывоз) прекурсоров, представляют в ФСКН России сведения о количестве ввезенных (вывезенных) прекурсоров, виде транспорта, который использовался для их ввоза (вывоза), а также о месте и времени пересечения Государственной границы Российской Федерации, копию выдаваемой соответствующими таможенными органами по форме, установленной Комиссией Таможенного союза, справки об исполнении лицензии. Также Федеральная таможенная служба Российской Федерации ежеквартально представляет в ФСКН России содержащиеся в таможенных декларациях сведения о наименованиях и количестве ввезенных (вывезенных) прекурсоров, месте и времени пересечения таможенной границы Таможенного союза, стране, с территории (на территорию) которой произведен их ввоз (вывоз), а также адресах мест нахождения экспортера и получателя.
Для эффективной организации оперативно-служебной деятельности в борьбе с незаконным оборотом прекурсоров необходимо обеспечить рациональное использование указанных сведений и на постоянной основе проводить их анализ в совокупности с поступающей оперативной информацией о соблюдении законодательства в сфере оборота прекурсоров на объектах оперативной заинтересованности.
Например, Приказом Минпромторга России от 28 июля 2010 г. N 638 утвержден Порядок определения производственных нужд юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, использующих при осуществлении собственного производства прекурсоры, внесенные в таблицы I и II списка IV Перечня. Приказ ограничивает производственными нуждами количество приобретаемых на год прекурсоров их конечными потребителями, что в совокупности с обязательным учетом прекурсоров в производственном цикле позволяет предупреждать возможность их использования в количествах, значительно превышающих производственные нужды, снижая тем самым вероятность их поступления в незаконный оборот.
К числу новых механизмов контроля, имеющих превентивную направленность, относится также необходимость соблюдения установленных Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 августа 2010 г. N 640 специальных Правил производства, переработки, хранения, реализации, приобретения, использования, перевозки и уничтожения прекурсоров, внесенных в таблицы I и II списка IV Перечня.
Обеспечение непрерывного поступления оперативной информации о состоянии законности на объектах легального оборота прекурсоров, в том числе в части соблюдения указанных правил, должно быть одним из приоритетных направлений работы оперативных подразделений органов наркоконтроля.
Практика исполнения ФСКН России государственной функции по контролю деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в сфере оборота прекурсоров показывает, что юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие оборот прекурсоров, внесенных в таблицы II и III списка IV Перечня, зачастую осуществляют также оборот прекурсоров, внесенных в таблицу I списка IV Перечня, а иногда и наркотических средств и психотропных веществ, нарушая при этом обязательные требования законодательства Российской Федерации, в том числе лицензионные.
В то же время согласно положениям Федеральных законов от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" органы наркоконтроля не уполномочены проводить проверки лицензионных требований в сфере оборота прекурсоров, включенных в список I и таблицу I списка IV Перечня. При этом именно такие прекурсоры являются предметом преступлений, предусмотренных ст. ст. 228.3, 228.4 и 229.1 УК РФ.
В этой связи следует активно использовать такую форму взаимодействия органов наркоконтроля с лицензирующими органами и органами прокуратуры как совместное участие в проверках субъектов оборота прекурсоров, включенных в список I и таблицу I списка IV Перечня, с привлечением сотрудников наркоконтроля в качестве специалистов.
При проведении таких плановых и внеплановых проверок целесообразно ориентировать оперативных сотрудников не только на проверку соблюдения обязательных требований, но и на привлечение граждан к содействию оперативным подразделениям органов наркоконтроля.
Подобная организация работы, по нашему мнению, будет способствовать повышению оперативной осведомленности, получению новой информации, которая может служить основанием для оперативной разработки, использоваться при раскрытии преступлений и розыске преступников, а также решении иных оперативно-розыскных задач.
Оперативная разработка лиц, участвующих в незаконном обороте прекурсоров, может осуществляться как от объектов их легального оборота, где выявлены нарушения правил оборота химических веществ, позволяющие предполагать возможное использование прекурсоров в незаконном производстве, изготовлении или переработке синтетических и полусинтетических наркотиков, так и непосредственно от мест незаконного производства, изготовления или переработки наркотиков - наркопритонов и нарколабораторий.
Принятие оперативно-тактического решения, выбор средств, методов и других возможностей оперативно-розыскной деятельности, а также приемов и вариантов для исполнения принятого решения, последующая реализация решения в действиях и определение эффективности тактики осуществляются в зависимости от складывающейся оперативной обстановки.
Обращаясь к вопросам прогнозирования оперативно-тактической ситуации, необходимо отметить, что Международный комитет по контролю над наркотиками (далее - МККН) ежегодно публикует отдельный Доклад о выполнении ст. 12 Конвенции 1988 г. и информацию о последних тенденциях, формах и масштабах утечки, а также незаконном обороте прекурсоров и химических веществ, используемых при незаконном изготовлении и производстве наркотических средств и психотропных веществ.
Например, в Докладе МККН за 2012 г. указывается, что "организации, занимающиеся незаконным оборотом, стали все чаще добывать прекурсоры за счет утечек и затем контрабандой переправлять прекурсоры через национальные границы", в связи с чем "следует усилить меры по борьбе с контрабандой в качестве элемента комплексной стратегии, в которой усилия в области правоприменения и государственного регулирования дополняют друг друга".
В 2012 г. МККН в дополнение к международной системе обмена предварительными уведомлениями об экспорте прекурсоров в качестве нового инструмента для предотвращения утечек и незаконного оборота химических веществ - прекурсоров ввел в действие платформу защищенной связи в режиме реального времени - систему сообщений о случаях, связанных с прекурсорами (PICS). Правительствам стран - участниц Конвенции 1988 г. рекомендовано зарегистрировать в PICS "нескольких координаторов от соответствующих правоохранительных, антинаркотических и регуляторных ведомств, чтобы дать им возможность оперативно узнавать о быстро меняющихся реалиях в незаконном обороте химических веществ и о способах действий лиц, занимающихся незаконным оборотом наркотиков, а также обеспечить проведение дальнейших расследований и обмен информацией".
Также 4 июня 2013 г. между Российской Федерацией и Европейским союзом в рамках Конвенции 1988 г. заключено Соглашение о мониторинге торговли прекурсорами и предоставлении взаимной помощи в целях предотвращения утечки из законной торговли прекурсоров. В этой связи возникает необходимость выработки эффективного механизма реализации этого Соглашения и его использования в оперативно-служебной деятельности органов наркоконтроля.
Еще одной ключевой проблемой является использование организациями наркобизнеса замещающих или альтернативных химических веществ вместо традиционных прекурсоров, подпадающих под международный контроль, - так называемых "производных прекурсоров" и "предпрекурсоров". Однако в настоящее время правовой статус производных прекурсоров и "предпрекурсоров" в Российской Федерации не закреплен.
Наряду с устранением этого пробела в законодательстве и расширением номенклатуры веществ, включенных в Перечень, в настоящее время для принятия своевременных и адекватных мер в борьбе с наркопреступностью и наркобизнесом представляется целесообразной организация сбора и анализа оперативной информации о возможном использовании производных прекурсоров и предпрекурсоров, а также иных химических веществ, еще не включенных в Перечень.